行政诉讼证明标准是行政诉讼法上的一个重要问题，我国在确立民事诉讼和刑事诉讼的证明标准之后，也开始积极关注行政诉讼的证明标准，但目前是在理论界和实务界对其还尚未形成统一的认识，由于法律规定也不明确，导致在实践中出现了很多问题，鉴于证明标准制度自身的重要性和现实紧迫性，我们有必要深入探讨，为司法实践提供绵薄之力。
一、我国行政诉讼的证明标准
(一)行政诉讼证明标准的内涵
证明标准是证据制度的重要组成部分，在诉讼实践中是也一个不能回避的重要问题，它一方面决定了当事人举证所应当达到的程度，另一方面也是法官认定案件事实的准则，是裁判支持当事人案件事实主张的标准或尺度。但我们知道诉讼活动是一种主观认识活动，它首先是案件事实认定的过程，其次是法的适用过程，认识的有限性决定了我们在实践中不可能对案件事实进行百分之百的还原，诉讼实践的经验也告诉我们，当事人所提供的证据往往与案件事实之间是有距离的，法官得到了证据不等于就直接得到了结论，证据与事实之间还存在着法官的自由心证和推导过程，在这个过程中，法官运用的不仅有法律规则、逻辑规则，甚至还有个人的经验及其关于公平正义的情感等， 如果我们对法官的这一推导过程放任自流，后果将不堪设想。因此，我们必须通过立法或者其他途径将法官的这一自由心证过程纳入到法律的监控之下，证明标准即是法官进行自由心证、得出案件结论所应遵循的规则。
行政诉讼的证明标准是证明责任理论在行政诉讼领域的运用，在我国，行政诉讼的证明活动主要是围绕着具体行政行为的合法性来进行的，所以一般认为，行政诉讼的证明标准是指在行政诉讼中，负有证明责任的当事人主张证明到何种程度方能使法庭确信具体行政行为正确、合法。
（二）我国行政诉讼证明标准的立法现状
行政诉讼的证明标准应区别于刑事诉讼、民事诉讼的证明标准已是学界达成的共识，目前我国刑事诉讼和民事诉讼已经分别明确形成了“排除合理怀疑证明标准” 和“优势证明标准”，但是对于行政诉讼的证明标准问题却一直悬而未决。我国《行政诉讼法》第4条规定：“人民法院审理行政案件，以事实为根据，以法律为准绳。”第61条第1款也规定了人民法院在审理上诉案件时，如果原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判。《行政诉讼证据若干问题的规定》第54条规定：“法庭应当对经过庭审质证的证据和无需质证的证据进行逐一审查和对全部证据综合审查，遵循法官职业道德，运用逻辑推理和生活经验，进行全面、客观和公正地分析判断，确定证据材料与案件事实之间的证明关系，排除不具有关联性的证据材料，准确认定案件事实。”由此可见目前我国行政诉讼中的证明标准仍是适用“案件事实清楚，证据确实充分”的“客观真实”标准， 这一证明标准既包括对证据质的要求，也包括对证据量的要求，主要是指据以定案的证据均已查证属实，案件事实均有必要的证据加以证明，证据之间、证据与案件事实之间的矛盾得到合理排除，得出的结论是惟一的，排除了其他的可能性，这四点必须同时具备，也即证据的质和量都要符合要求，才能认为证据已达到确实、充分的程度。这种在诉讼中要求法官对案件事实的认识要达到与客观真实完全一致的程度的标准即为“客观真实标准”。 如前所述，在司法审判中，要想达到客观真实标准几乎是不可能的，有学者提出《行政诉讼证据若干问题的规定》第53条规定人民法院裁判行政案件，应当以证据证明的案件事实为依据，这在一定程度上说明我国目前已经认识到了客观真实标准的缺陷，正在向“法律真实” 标准转变，的确，法律真实相对于客观真实来说，更符合诉讼实际，具有可操作性，另外，法律真实说更很重视程序的重要作用，在认定案件事实时是依法定程序，依据证据证明了的案件事实裁判，而非那个曾经发生的事实。 但笔者认为，最高院出台的《行政诉讼证据若干问题的规定》中的第53条规定表明了目前在司法实践中，法官们已经很敏锐地感觉到了依据原来的客观真实证明标准在司法适用中的困境，但是我们的立法还没有对其予以明确，仅依据这一条规定就得出我国已经向法律真实的标准转变这一结论，笔者认为不妥。《行政诉讼证据若干问题的规定》第53条规定人民法院应以证据证明的案件事实为依据裁判案件，这只是表明了法院正逐步放弃去追求案件客观事实的做法，在案件事实的认定上，从客观真实标准转变到以证据事实标准。另外，即使是“法律真实”证明标准也并不是十全十美的，在司法实践中，“法律真实说”并没有回答法官依法查明案件的事实情况所要达到什么程度，即证明标准还是模糊不清，这样就容易使得法官丧失了使自己的主观认识更加接近于案件事实的动力，可能会打开司法实践中判案随意性的缺口。
目前，我国在证明标准上兼采自由心证主义和法定证据主义。一方面，法院对于作为裁判基础的重要事实和证据，包括证据调查结果、全部卷宗材料、当事人陈述、委托鉴定意见、法院已知的事实等，可以自由评价和衡量，并且只受内部良心和论理法则、经验法则的拘束，原则上不受严格的证据法则的拘束；另一方面，证据的评价也应依据法律所规定的严格的法则（证据法则）来进行。笔者认为，兼采这两个标准，在本质上就存在矛盾，因此，我们还需要另辟蹊径，继续探讨适合我国行政诉讼的证明标准体系。
二、对建构我国行政诉讼证明标准的理论梳理
（一）域外比较研究
1、美国——行政诉讼证明标准的多元化
美国行政诉讼证明标准的多元化是指针对具体案件差别适用不同的证明标准。然而，美国司法审查中对证明标准的选择并非我们惯常所理解的从案件行为的性质、当事人的举证责任、对当事人权益的影响和单纯的事实问题与法律问题的区分等角度去区别对待。 有的学者从美国行政诉讼判例出发来概括证明标准，一般将其归纳为“可定案的证据标准”和“清楚的、明确的、令人信服的证明标准”。 但是美国现、当代大多数公法学者更多的是立足于《联邦行政程序法》的有关规定来理解证明标准，并延伸出美国行政诉讼证明标准的“三标准说”，这也是目前美国的通说。 美国《联邦行政程序法》第706条规定了美国联邦法院进行司法审查的一般标准，其功能在于用来确定行政机构行为、裁定和结论合法或不合法和是否应被撤销。该条规定：“对当事人提出的主张，在判决范围内，审查法院应当决定全部有关的法律问题，解释宪法和法律条文的规定，并且决定行政行为表示的意义或者适用。法院应确定行政行为是否存在下列情形：（1）专断、反复无常或滥用自由裁量权，或者其他不符合法律的情形；（2）违反宪法的权利、权力、特权或者豁免；（3）超越法定的管辖权、权力或者限制，或者没有法定的权利；（4）没有遵守法律要求的程序；（5）适用本编第556条和第557条规定的案件，或者法律规定的其他依据行政机关的听证记录审理的案件，没有实质性的证据支持；或者（6）没有事实的根据，已经达到必须由法院重新审理事实的程度。”美国公法学界普遍认为这一条文规定了美国行政诉讼的三个证明标准：即第（1）项为专断、反复无常标准，第（5）项为实质证据标准，第（6）项为重新审理标准。
实质性证据标准是指一个理性的人可以接受作为一个结论的正当的支持，该标准体现了法院对行政机关保持相当的尊重，是一个证明比较低的标准，即只要行政机关证明合理，就具备了实质性证据的支持，实践中，这一基准广泛适用于行政机关对事实的认定，还适用于审查行政机关作出的正式性的规则制定行为（如立法性规则） 。专断、反复无常标准是指法院必须审查“行政机关的决定是否考虑了与其相关的因素，是否有明显的判断错误”。 通俗的讲，也就是说任何理性的人都不会做出这样的判断，该标准在司法实践中，通过判例和学术界的研究，归纳出了其基本内涵包括：（1）违反正当法律程序；（2）不考虑相关因素；（3）存在明显错误；（4）不正当的目的；（5）遵循先例；（6）不合理迟延；（7）显失公平的严厉制裁。 这一标准与实质证据标准的主要区别在于合理程度的差异而不是合理性质的不同，也就是说，实质证据标准禁止的是一般的不合理，比专断、反复无常标准更严格。重新审理标准即指如果行政机关的行为“缺乏事实根据”达到一定程度，法院可以重新审查行政机关的决定，即不必尊重行政机关的事实判断，并将行政机关的决定视为无效，但是，缺乏事实根据达到什么程度才应由法院重新审理，法律规定并不明确，从实务上来讲，也没有形成统一的意见，一般由法院根据法律的规定、案件的情况具体决定。另外在重新审查事实问题时，法院重新判断，也是在实质证据标准和专断、反复无常标准之间具体选择，美国的司法判例中也归纳出了重新审理标准的三种适用情况：行政机关的行为属于司法性质的裁判，而行政机关对事实裁定的程序不适当；在非司法性行为的执行程序中，出现行政程序中没有遇到的问题；法律规定的重新审理。
由以上对美国行政诉讼证明标准的阐述，我们发现其实美国的行政诉讼证明标准在具体操作上也不是很明确，但是它已经确立起了一套完善的证明标准体系，并且针对不同案件差别适用不同的证明标准，灵活性强，基于英美法系法院自身的特色，法官在案件中可以发挥自己的主观能动性，使得美国行政诉讼证明标准不断地在司法实务中得以完善。
2、德国——排除合理怀疑的高度盖然性标准
德国行政诉讼的一般证明标准是排除合理怀疑的高度盖然性标准，不过在某些特定的情况之下，通过法律的特别规定或行政法院的解释，这一证明标准会被降低。《德国民事诉讼法》第286条第(1)项有具体规定:“法院斟酌全部辩论意旨及调查证据之结果，依其自由之确信判断事实之主张，是否可认为真实。判决应记载法官确信之理由。”根据此规定，法官在作出判决时应该“确信案件事实真实”，对于“真实”的理解，在立法和实践中已经形成了统一的认识，即是诉讼上的真实，是相对意义上的真实，法官所确信的事实，应是一定程度上的高度盖然性，但对于这种高度的盖然性，有学者提出了以下四种学说：一是主张几近于确实的盖然性；二是高度的盖然性，即（1）没有一个有理性的、清楚通晓生活事实的人所会怀疑的高度盖然性，（2）根据生活经验，实际上相当于确实的高度盖然性，（3）在理性的思考下，不会有不同看法的高度盖然性；三是实际生活中可使用的确信度，此确信度可使怀疑保持沉默，但并非毫无怀疑；四是虽然无法完全排除怀疑，但在理性、客观评价事实的观察方法下可以推翻并去除这种怀疑的确实程度。 另外，证明标准被降低的情形主要以下两种：一种是法律明文规定降低，通过立法形式降低高度盖然性标准的主要包括财务法院法、行政法院法、联邦照顾法、社会法典总则等；另一种是法院通过解释予以降低，进而满足实体法上所要达到的目标，这种情况主要存在于证明困境的案件中。
3、日本——实质性证据法则
在二战后，日本受美国的影响而导入了实质性证据法则，该原则经东京高等法院的判决解释为“能够作为审理决定认定事实的合理基础的证据，即基于该证据任何具有理性的人经过合理的思考都能得出相同事实认定结果的证据。” 实质性证据法则强调的是法院要将对行政委员会的事实认定进行审查的重点放在其推论的合理性上，只要行政委员会的推论是合理的，法院就应当予以尊重。有学说认为，即使没有明文规定，只要行政机关的事实认定是以准司法程序进行的，就可以采用实质性证据法则，但判例一贯采取的立场是，实质性证据法则只有在明文规定的情况下才能适用。 因此，在日本法中，实质性证据法则并没有成为一项普遍性原则。
从上述的介绍当中，我们可以发现英美法国家和大陆法系国家适用不同的证明标准，但共同的一点就是确立了多样化的证明标准，并且区别于刑事诉讼和民事诉讼的证明标准。另外，大陆法国家行政诉讼的证明标准要求相对英美法国家来说比较高，这在一定程度上也是受大陆法系职权主义诉讼模式的影响，因为在职权主义模式之下，法官在事实判断中主观能动性比较强，与英美法国家的法官相比承担了更多的审判任务，因此使用较高的证明标准也是现实所需。
（二）目前我国学者对行政诉讼证明标准的讨论
目前我国也有一部分学者正在研究行政诉讼中的证明标准问题，并提出了我国要建构行政诉讼证明标准的意见，基本上都是从行政诉讼的案件类型划分入手，有重合的部分，笔者对相关文章进行阅读和研究，对学者们的主要观点进行了梳理，学者提出的构建我国行政诉讼证明标准体系的模式主要有以下四种代表性观点：
1、三标准说，即排除合理怀疑标准、优势证明标准、清楚而有说服力的证明标准。 排除合理怀疑标准适用于限制人身自由的行政案件；优势证明标准适用于行政裁决案件和行政诉讼中由原告承担举证责任的案件；除了应适用排除合理怀疑和优势证明标准之外的其他案件，均适用清楚而有说服力的证明标准，清楚而有说服力证明标准即行政诉讼的一般标准。
2、从案件当事人的角度出发，区分原告和被告，原、被告承担不同的举证责任适用不同的证明标准。原告所承担的举证责任主要包括两个方面：一是起诉阶段，此时原告只需达到能够证明其和行政主体的行政行为有纠纷的程度即可；二是行政诉讼中，被告完成说服责任后，原告提出证据来证明具体行政行为的违法性，此处的证明程度，可适用合理可能性标准，即责任负担方提供的证据足以使案件的裁判者合理地相信他所主张的事实可能性大于不真实，达到这种程度法官即可以确定责任的分担，裁判案件。被告适用的证明标准需达到两个条件：一是必须证明具备相关的事实要件，并符合法律规范；二是必须证明每个事实要件都有相应证据的支持。
3、区分当事人和法官的角度。从前者出发，分为说服责任和推进责任的证明标准，对于原告推进责任的证明标准只要达到“表面真实”的标准即可，而对于被告的说服责任，因为其本身与法官在行政诉讼中审查案件事实时的工作是一致的，因此可以参照法官在审查案件事实时所适用的证明标准，当然这个标准并不是一元的。从法官的角度出发，区分不同的案件类型适用不同的标准，行政裁决案件适用优势证明标准，授益性行政行为适用清楚而有说服力的证明标准，不利处分行政行为适用排除合理怀疑标准，但对于紧急处置情形做出的不利处分引发的行政诉讼则适用有合理怀疑或有合理根据的证明标准。
4、二重证明标准说，即只采用严格证明标准和优势证明标准。前者主要适用于下列行政案件:(1)限制人身自由的案件；(2)行政机关适用听证程序和一般程序做出的具体行政行为案件；(3)人民法院判决的行政机关作为的案件；(4)其它对当事人的人身权和财产权有较大影响的行政案件。后者主要适用于：(1)适用简易程序做出具体行政行为的案件；(2)行政裁决案件；(3)行政机关在紧急情况下采取的强制措施案件；（4）行政机关采取临时保全措施的案件；(5)其它对当事人人身权利和财产权利影响不大的案件。
（三）行政诉讼“二重证明标准”的具体设计
1、确立行政诉讼证明标准应考虑的因素
首先，应考虑行政诉讼案件的性质、类型。美国法官波纳斯认为：“案件的争议标的越大，当事人努力的程度也就相应越高，案件因而更有可能接近客观真实”，鉴于行政诉讼的特殊性和复杂性，如果证明标准过低，则可能会使行政机关滥用自由裁量权，反之，如果过高，则会影响行政机关最初的宗旨即行政效率的实现，因此，行政诉讼的证明标准应届于民事诉讼和刑事诉讼之间。另外，还要考虑到行政行为的多样性，证明标准相应的也应有所不同，目前大多数学者对于证明标准体系的架构也都主张这个角度出发。其次，行政诉讼的结果对行政案件相关人权益的影响的大小也是决定行政诉讼适用不同标准的重要因素。再次，行政实体法律关系的不对等程度也是一个重要的考量因素。在行政实体法律关系中，行政机关与相对方的权利义务的不对等主要表现在：（1）不同的案件，行政机关对相对方权利限制的程度不同，比如说因行政处罚行为而形成的行政实体法律关系中，行政机关对相对方权利的制约程度一般要高于其他行政行为；（2）行政法律关系主体之间所掌握的信息量在不同案件中也是不同的，信息量的优弱对比程度不仅影响着诉讼中举证责任的分配和负担，同时也影响着法官在审理案件时所采用的证明标准，可能在某些领域行政机关的专业性优势比较强，掌握的信息量相对比较丰富，但在某些领域，如专利许可，行政机关就处于相对弱势的地位；（3）相对方在行政法律关系中的自主意志，在不同的案件中体现的程度也不相同，比如说在行政合同的签订、履行和解除阶段，合同双方的自主意志是在不断发生变化的，并不是一方一直处于强势的地位，因此应在合同的不同的阶段结合实际情况，应确定不同的证明标准。因此，行政实体法律关系中不对等程度越大，行政程序法律规范的要求越严格，法官应当采用越严格的证明标准，反之，则越宽松。 另外，还要考量行政诉讼的目的。我国行政诉讼制度的目的主要是保护相对人的合法权益、监督行政机关依法行政。为了保持诉讼结构的平衡，从而达到整个法律关系的平衡，就必然要让举证能力强的当事人负更多的举证责任并达到较高的证明标准，举证能力弱的当事人则不负举证责任或减少举证责任，并确定较低的证明标准，这种考虑是基于区分原被告不同的诉讼证明标准出发的。最后，对于法院来讲，行政诉讼的进行还要考虑到公平与效率的衡量，这是一个更加复杂，并且矛盾重重的难题，具体怎么协调好这两者之间的关系，还有待学者的继续探讨。另外也有学者主张在不同的诉讼阶段，即不同的审级也应适用不同的证明标准，笔者认为，这种观点是可取的，因为目前我国行政诉讼中二审奉行的是全面审查原则，既要审查原审裁判的合法性又要审查被诉具体行政行为的合法性，这样的话，一方面可能会降低下级法院的主观能动性，同时也会相应地增加上级法院的工作量，造成司法资源的不合理利用和浪费，因此对不同诉讼阶段的证明标准也应予以区分并明确规定。
2、行政诉讼的“二重证明标准”
行政诉讼证明标准的构建是一项庞大而系统的工程，而我国究竟该确立什么样的行政诉讼证明标准是一个非常复杂的问题。目前，我国现行制定法并没有对其明确，学者也提出来 了许多建议与修正意见，并且学者的通说都认为行政诉讼的证明标准应低于刑事诉讼的排除合理怀疑证明标准，但高于民事诉讼的优势证明标准，这是从总体上的一个方向，在具体建构上，学者仍是众说纷纭，提出了很多意见，在前面笔者也已经进行了梳理，总结出了具有代表性的意见。笔者认为，对行政诉讼证明标准的构建应该从行政诉讼的案件类型以及对权利人权益影响的大小入手，建构起行政诉讼的二标准体系——严格证明标准和清楚而有说服力的证明标准。一些学者对行政诉讼证明标准的划分很细致，但是笔者并不认同这种观点，在实践中，行政诉讼案件庞大且复杂，我们需要考虑众多因素，但是并不是说我们在确立标准时要考虑到每一种情形，并且这种做法也是不可能实现的，因此我们应快刀斩乱麻，确立起清晰、明确的二标准体系：
（1）严格证明标准。此标准区别于刑事诉讼中主张的排除合理怀疑标准，如果说后者所要达到的证明标准是案件事实的99%，那么行政诉讼中所要达到的证明标准则是90%，因为在行政诉讼中要达到刑事诉讼的证明标准是一件不可能也不能的事情（其利弊分析在前面已经阐述，在此不再赘述），但是对于某些影响相对人重大权益的案件又不得不提高证明标准，因此，确立起严格证明标准正好契合这种需求，可适用该标准标准的行政案件主要有：（1）限制人身自由的案件；人身自由是公民的基本权利，是公民行使其他一切权利的基础，比如说，我国独特存在的劳动教养制度，目前还未废除，劳动教养是指公安机关毋须经法庭审讯定罪，就可以对疑犯实行最高可能长达四年的限制人身自由、强迫劳动教育等措施，劳动教养这项制度本身比某些刑罚本身还要严重，因此，对限制人身自由应适用严格证明标准是毋庸质疑的。（2）对于行政机关采取严格的一般程序和听证程序做出来的具体行政行为也适用此标准；在此种情形下，行政机关在作出具体行政行为时，其自身已经全面地掌握了事实，证据收集也相当充分，并且这也是行政机关自身的义务所在，此种情形下，如果产生纠纷，应该采用相对较高一点的证明标准。
（2）清楚而有说服力的证明标准。此种标准既区别于民事诉讼的优势证明标准，也区别于刑事诉讼的排除合理怀疑证明标准。如果用百分比来表示，民事诉讼的优势证明标准即只要一方的证明能达到51%，法院就能依次作出判决，但是行政诉讼的要求应该高一些，这个证明的程度不能低于70%，即具有明显的可能性而不是较大的可能性存在。清楚而有说服力的证明标准是行政诉讼的一般证明标准，即除了要适用排除一切合理怀疑证明标准的案件，其他的均应适用此标准。当然也有学者提出行政机关在紧急处置情形做出的不利处分引发的行政诉讼则适用有合理怀疑或有合理根据的证明标准，笔者也认同此种观点，此种考虑也是适应了行政诉讼的某些特殊情形要求，实践中广东省佛山市也有这样一个案例，2001年5月10日，广东省食盐专卖局执法人员在南海区罗村镇街边新村一仓库内发现大量袋装“湖北精制盐”，执法人员做了现场检查记录，拍摄照片，并询问了仓库管理员，但仓库管理员表示并不知情。食盐专卖局认为该批精制盐是从省外调运，不是从盐业公司购买，违反了《广东省盐业管理条例》第21、22条的规定，制作了《盐政执法抽样取证、先行登记保存物品证据通知书》及《关于对抽样取证、先行登记保存物品的处理决定》送达给仓库管理员，并将现场存放的44.4吨盐产品转移至其仓库。同年5月17日，食盐专卖局制作了公告并张贴于上处仓库处，限令货主同年6月1日前到食盐专卖局接受调查，逾期作无主货物予以收缴。同年6月7日，广东省食盐专卖局作出《关于对无主货产品的处理决定》，以上述盐产品逾期无人认领为由，依照《广东省盐业管理条例》第33条第3项的规定，对货物予以收缴。后货主向法院起诉，一审法院认为被告作出的行政处罚决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律正确，符合法定程序，应予维持，原告不服提起上诉，但二审法院支持了一审判决，并认为上诉人在被上诉人作出行政行为两年后的本案诉讼中，提供有关证据来证实该批精制盐系其所有并非无主物，进而要求认定被上诉人做出的行政行为系认定错误，不论上诉人在诉讼中提出的证据能否证明该批盐制品归其所有，都不影响被上诉人在作出行政行为时认定事实的正确性。这个案例就说明了，在紧急情况下，行政机关如果不及时作出不利的行政处分很可能会造成严重的后果，当事人极可能利用此时间差转移货物、销毁证据，届时行政机关再执法就很困难了，因此，考虑到行政案件的这种特殊情况，应允许有一些例外的规定。
笔者认为，目前我国行政诉讼证明标准以严格证明标准和清楚而有说服力的证明标准两者相结合，特殊情况有例外规定是可行的。综上所述，对于行政诉讼证明标准的建构并不是一朝一夕就能完成的工程，要综合立法机关、行政机关、司法机关三家的力量，先由司法机关在实践中不断总结行政诉讼证明标准的具体规则，待适用成熟之后，在时机成熟之时由立法机关通过立法予以确认，当然行政机关自身在做出具体行政行为的时候也要严格依法进行，严格遵循依法行政原则。当然，即使形成双层结构的行政诉讼证明标准体系在实践中也可能会力不从心，还需要其他的制度相辅助，如严密而科学的证据规则体系等，我们也期待立法能尽快予以完善。
