根据现行《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条规定，在民事争议和行政争议交叉的部分行政诉讼案件中，人民法院可以根据当事人的申请一并审理相关民事争议。该条规定对于解决民行交叉行政诉讼案件的难题起到了积极作用，一定程度上节省了当事人的诉讼成本，提高了此类案件的审判效率。但随着经济社会发展进步，新类型案件频发，民事争议与行政争议掺杂的现象增多，当前民行关联争议一并审理的法律规定与行政审判实践的适应程度还应仔细考量，并应当通过规范适用相关条款、统一裁判标准，促进民行关联争议一并审理制度发挥实际作用。
一、行政诉讼中一并审理民事争议的实践现状
通过在裁判文书网及法信类案检索中输入“一并审理民事争议”关键词，笔者选取了2015年5月至今的55份行政裁判文书及相关民事裁判文书，用于对当前行政诉讼中一并审理民事争议的审判实践情况作出初步判断。
经分析发现，涉及一并审理民事争议的行政诉讼案件中，行政给付类4件，履行法定职责类7件，行政裁决类9件，行政征收类8件，行政登记类18件，其他关于行政强制、行政答复、政府信息公开等类别案件9件；其中原告诉请提出一并审理民事争议的案件47件，第三人提出一并审理民事争议的案件1件，当事人未提出的案件7件；在原告申请一并审理民事争议的案件中，被准予的5件，未被准予的38件，未明确表态的4件；在原告未提出一并审理民事争议的案件中，仅有1件由法院主动一并审理了民行争议；法院未准予当事人申请的案件中，有30件在裁判文书中释明，有5件另作出决定书，有3件在庭审中释明；在当事人申请一并审理民事争议的案件中，有21份裁判文书中未明确适用的法律条款，其他裁判文书中均明确适用行政诉讼法及司法解释中关于一并审理民事争议的相关法律条款。以上数据分布突显了一些问题。
（一）行政诉讼中一并审理民事争议制度的适用有限
这种有限性主要体现在两个现象：
1.当事人提出申请的意识不足、意愿不强。在涉及民事争议和行政争议交叉的行政诉讼案件中，当民事争议是解决行政争议的基础时，法官对当事人申请一并解决民事争议具有告知义务，但在检索样本中，仍有较多当事人在法官予以告知的情况下拒不提出申请；当民事争议非解决行政争议的基础时，当事人往往不知或认为没有必要申请一并审理民事争议。
2.当事人的申请得到准予的案件数量占比较小。虽然多数案件中，不准予一并审理民事争议的理由合法充分，主要包括“不属于行政诉讼法第六十一条规定可以一并审理的情形”、“对民事争议没有管辖权”、“案涉民事争议应由行政机关先行处理”、“因行政诉讼不符合起诉条件而不具备审理民事争议的基础”等，但也存在滥用“不属于一并审理情形”之理由、以“申请一并审理民事争议不符合法律规定”笼统回应或者对当事人申请直接忽视的问题。
从行政诉讼中当事人申请一并审理民事争议的案件数量以及法官准予当事人申请的案件数量来看，一并审理民行争议制度的适用现状与民行争议交叉案件日益增多的的实践情况不相匹配，一并审理民行争议制度的价值尚未在司法实践中得到充分体现。
（二）申请一并审理民事争议的行政案件类型多样
行政诉讼法第六十一条对于当事人可以申请一并审理民事争议的案件类型范围作出了限定，仅包括“行政许可、登记、征收、征用和行政裁决”。从分析样本中观察得出，当事人申请一并审理民事争议的案件除了涉及行政裁决、行政征收、行政登记三类在规定范围内的案件类型，另有行政给付、履行法定职责、行政强制、政府信息公开等类案件占比不小。当事人申请一并审理民事争议的案件类型呈多样化，其申请一般具有主观随意性，只要案件涉及到民事争议，无论行政诉讼属何类案件，也无论民事争议与行政诉讼的相关度，当事人均可能执意提出一并审理申请，体现了公众认知和需求与相关法律规定存在偏差。
（三）对一并审理民事争议申请的处理方式不统一
各法院对当事人提出申请后的处理方式各异，主要表现在以下两方面：
1.不准予一并审理的回应方式不统一。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十九条规定，有四种情形之一的，人民法院应当作出不予准许一并审理民事争议的决定，并告知当事人可以依法通过其他渠道主张权利。但样本中仅有约12%的案件另行作出了不予准许决定书，多数案件直接在裁判文书中载明不予准许，少部分案件在庭审中口头告知，或者不做任何回应。通过裁判文书载明、口头告知甚至是无视的方式回应当事人提出的申请，均不符合法律规定，且剥夺了法律赋予当事人的申请复议权利。
2.一并审理民行争议的裁判方式不统一。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百四二十条规定，对行政争议和民事争议应当分别裁判。但在涉及行政裁决的相关案件中，因法律规定“人民法院审理行政机关对民事争议所作裁决的案件，一并审理民事争议的，不另行立案。”故民事争议与行政争议均在行政裁判文书中予以说明和解决，法院在裁判方式上产生了差异，有的裁判文书在判项中未针对民事争议和行政争议分别进行明确裁判，导致二审法院认定该种处理程序上存在错误而撤销裁判文书。
（四）未提出一并审理基础民事争议的案件处理方式不同
根据司法解释规定，在审理行政案件中发现民事争议为解决行政争议的基础，但当事人没有请求人民法院一并审理相关民事争议的，人民法院应当告知当事人申请一并解决民事争议。实践中，对该条规定的理解和适用并不一致。在当事人未提申请时，部分法院不予告知而直接以应先解决民事争议为由裁定驳回起诉；部分法院不予告知而在裁判文书说理部分对民事争议进行审理；部分法院告知后，当事人明确拒绝提出申请，裁判文书载明告知情况并裁定驳回起诉；部分法院告知后，当事人明确拒绝提出申请，法院依然在裁判文书说理部分对民事争议进行审理。二审法院对此亦持不同观点：
1.关于未正确适用法律规定向当事人履行告知释明义务是否属于程序违法的问题，有的二审裁判认为“原审判决认定‘诉争房屋应另行通过诉讼程序确定权属’，但在诉讼过程中未履行告知义务，未通知当事人依法申请一并解决民事争议并追加第三人参加诉讼，在本案争议房屋权属不明的情况下径行驳回原告的诉请显属程序违法。”有的二审裁判认为“无论是另行提起民事诉讼,还是附带一并解决民事争议,目的均是为了及时地解决行政争议,提高审判效率。原审法院适用法律虽有不妥,但处理结果并无不当,上诉人主张一审裁定程序违法应予撤销,除了导致程序空转、司法资源浪费外,亦会增加当事人的讼累。”
2.关于未告知当事人提出申请或者当事人明确拒绝提出申请时，能否直接对关联民事争议进行审理的问题，有的二审裁判认为“在一审诉讼中，当事人未请求法院一并解决与第三人之间的民事争议，一审法院对签订的协议进行审查不当。”有的二审裁判认为“当事人在法院向其释明后，坚持认为案涉买卖合同是否合法与案件无关，并拒绝另行提起民事诉讼。但一审法院基于上述考虑，实际已对双方签订的买卖协议进行了审理，并确认了协议的效力。这种审理方式符合新修订的行政诉讼法第一条所确定的立法目的，有利于公正、及时审理行政案件。”
（五）裁判文书中对法律法规的适用不规范
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百三十七条至一百四十四条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十七条至十九条，是关于行政诉讼中当事人提起一并审理民事争议的法律规定，有约38%的裁判文书样本中未引用任何上述法律条款。其他裁判文书在法律适用方面亦不一致，有的仅在说理部分引用法条，在作出裁判部分未引用；在涉及管辖权等问题时，有的民事法律规范与行政法律规范并用，有的仅适用行政法律法规。涉及民行争议交叉的案件，法律关系较为复杂，准确适用法律法规具有一定难度，实践中需要进一步规范。
二、一并审理民行争议制度适用乱象的原因分析
通过以上分析发现，行政审判中对于一并审理民行争议相关规定的适用存在诸多问题，主要包括适用案件数量少、适用标准不统一、适用法律不规范。在民事行为与行政行为联系日益紧密、法律关系日益复杂交织的社会背景下，行政诉讼中一并审理民事争议的适用情况与现实社会发展需求并不相符。究其原因，可能有以下几方面：
（一）对一并审理民事争议制度的实效认可度低
行政诉讼中一并审理相关民事争议，无疑给行政案件承办法官提出了更高的要求，如果没有更好的收效，自然会让审判人员否定该制度的“性价比”，并自发地降低适用积极性。而在衡量其“有没有更好的收效”时，审判人员一般把标准聚焦在“程序会不会简化、审限会不会缩短、争议有没有实质化解”。反观目前行政诉讼中一并审理民事争议的相关规定及适用情况，在程序方面，“接受访谈的法官和律师还特别提到了民事、行政两种不同诉讼程序同时适用所带来的管辖、起诉期限（诉讼时效）、举证责任、审判组织、审理程序、裁判文书制作等诸多具体适用方面的矛盾。”显然一并审理民行争议的程序较为复杂，更谈不上简化；在审限方面，程序的复杂化以及同时审理多项争议，注定该制度对于缩短审限无明显作用，相比较于传统的“先行处理民事争议，行政诉讼中止”模式，一并审理民行争议可能在审限方面略有优势，但对于行政审判人员来说，后者消耗的精力也更多；在实质化解争议方面，一并审理民行争议也并没有在息诉罢访率方面体现出突出的效果，相关案件上诉率并没有显著地降低。因此，不少行政案件审判人员面对一并审理民事争议的规定，展现出“能不适用就不适用”的态度，甚至对于应当一并审理而当事人未提申请的情况，也没有尽到释明义务。
（二）对一并审理民事争议制度的性质认识不同
自2015年行政诉讼法中出现行政诉讼一并审理相关民事争议规定至今，诸学者及法官对该制度的性质一直存在不同的观点，主观认识不同导致司法实践差异化。例如有观点认为“为了摆脱审理弊病，行政诉讼法通过设定行政诉讼一并审理关联民事争议条款，确立了行政附带民事诉讼的法律地位。”而最高人民法院裁判观点则认为“行政诉讼法所确立的“一并解决相关民事争议”，在性质上是行政争议与民事争议‘一并解决’，而不是‘行政附带民事诉讼’，是为了诉讼便利的考虑将两个不同性质的诉讼一并审理。”对制度性质的认识不同，使审判人员在民行争议关联程度的判断、争议审理的先后顺序以及裁判方式的选择等方面产生差异，进而在司法实践中出现对相关规定适用不一致现象。
（三）对一并审理民事争议制度的规定尚有空白
尽管关于行政诉讼中一并审理民事争议的法律规定经历了长期变迁和完善的过程，2018年2月施行的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》更是通过第一百三十七条至第一百四十四条共八条条款对一并审理民事争议规定进行细化，是对《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释第十七条至第十九条规定的延续和补充。但仍不足以应对复杂的审判实践，例如申请一并审理民事争议的主体要求、以解决民事争议为基础的行政案件中当事人坚决不申请一并审理如何处理、作出不准予一并审理民事争议决定的形式和内容等问题，相关规定在一定程度上是缺失的，审判人员无确切依据，又缺乏权威判例指引，仅根据自身理解适用现有的法律规定，导致裁量规则不统一。
三、一并审理民事争议制度的适用思路及标准厘清
对制度定义和性质的认识，决定了具体适用时的态度和方式，要促进行政诉讼中一并审理民事争议适用标准的一致化和规范化，首先应当统一对该制度的主观认识：其性质是“一并”不是“附带”，民事争议是“相关”不是“基础”。在早期行政诉讼法和司法解释出台前，有很多学界专家和法官将行政诉讼中合并处理行政争议和民事争议的情形称为“行政附带民事诉讼”。如“所谓行政附带民事诉讼是指在行政诉讼过程中，人民法院根据当事人或利害关系人的请求，受理与被诉具体行政行为密切相关的民事争议，将民事争议与行政争议合并处理的诉讼制度。”至今此种提法仍然存在。但“附带”一词体现了一种从属关系，例如刑事附带民事诉讼相关规定：“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。”赔偿民事诉讼基于犯罪行为而衍生。但行政诉讼中一并审理的民事争议和行政争议只要求相关即可，并没有必然的主次、先后及附属关系，该制度设计是为了提高行、民交叉案件审理效率，为当事人提供便利，并解决行、民裁判冲突问题。从这个角度理解行政诉讼中一并审理民事争议制度，有助于该制度具体适用的规范和统一。
（一）适用案件类型应以法律规定为限
根据裁判文书样本发现，尽管当事人申请一并审理民事争议的行政案件类型多样，但行政审判实践基本严格遵循行政诉讼法对于适用范围的规定。因法律规定将人民法院可以一并审理民事争议的案件限定在“涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决”的行政诉讼中，并未采用列举方式，因此实践中法院的普遍做法是恰当的，不应对适用范围进行扩张。因为行政诉讼法关于适用案件类型的规定应当是立法过程中对于民行争议“相关”程度进行了考虑和考察后的选择，以上五种行政案件中，民事争议与行政争议的“相关”度能够达到一并审理民事争议制度设立的目的和要求，超出五种案件类型范围的其他案件中，当事人申请一并审理的民事争议往往与行政诉讼不具备足够的关联性，人民法院对于当事人的申请应当不予准许。
（二）判断民行争议的关联程度并据此作出不同处理
实践中关于民事争议与行政诉讼相关性的判断比较复杂，以民事争议不具备相关性为理由不准予一并审理的案件数量较多。实际上，根据行政诉讼法第一百三十八条规定，应当根据二者关联程度选择处理方式：
1.民事争议与行政争议相互交叉且难以割裂。“此类民事争议一般与行政争议有着不可分割的关联，所依据的事实或者法律关系有牵连，具有一致性或者重叠性，属于应当一并审理的范畴。”当行政案件的审理必须以民事争议的解决为基础时，人民法院应当一并审理民行争议，即使当事人没有申请一并审理，法院也负有释明告知义务。除此之外，其他行政争议与民事争议相交织、相关事实互为基础的情况下，当事人在行政诉讼中可以自行选择是否提出一并审理民事争议的申请，法院无需进行告知，如果当事人提出申请，法院应决定准予一并审理，无需获得行政案件其他当事人同意。
2.民事争议与行政争议平行关联但互不影响。两种纠纷即使单独审理，也相互不影响裁判结果，此时行政诉讼中应当谨慎处理，以当事人明确申请一并审理民事争议且其他当事人均表同意为适用条件。在严格遵守行政诉讼法关于一并审理民事争议适用案件范围的规定的前提下，此种情况并不常出现，需要注意的是，虽然此种情况对民行争议“相关”的紧密度没有那么高要求，但准予一并审理的民行争议也应当在事实或者法律关系方面有所牵连，对与行政诉讼完全无关的民事争议应当直接决定不准予审理。
（三）未申请对基础民事争议一并审理的必须履行释明程序
“在特殊情况下，行政案件的审理必须以民事争议的解决为基础的，人民法院应当履行告知义务。因为当事人不申请一并解决相关民事争议，可能导致行政案件无法审理。”有的审判人员认为，当事人不申请一并审理民事争议并不影响其民事诉讼权利，故不对当事人进行告知，当行政诉讼案件因民事争议未解决而无法审理时，径行裁定驳回当事人的行政起诉，此种做法影响诉讼效率，与行政诉讼法司法解释规定精神不符，应属程序违法。根据法律规定，当行政案件的审理必须以民事争议的解决为基础的，如果当事人未在行政诉讼中申请一并审理民事争议，审判人员必须予以释明和指导，包括告知当事人应如何申请以及相应的法律后果。当事人可以选择适用一并审理民事争议制度解决民事争议，也可以选择另行起诉民事案件，当事人另案提起民事诉讼的，行政案件应当中止审理。
（四）对作为行政行为合法性依据的民事事实应当进行审查
根据民事诉讼处分原则，行政诉讼中发现民事争议为解决行政争议的基础，经释明当事人仍然拒不申请一并审理民事争议，也不另行提起民事诉讼的，审判人员应当尊重当事人的选择，不得自行对民行争议作出裁判。但此时行政案件如何处理，存在不同观点，例如“对于基础民事争议中与被诉行政行为合法性相关联的事实和法律问题，人民法院在审理行政争议的案件中，应当作为行政案件的主要事实予以审理认定。”“经法院释明后当事人坚持不申请一并解决民事争议或者另行起诉的，法院应当终结行政案件的审理或者驳回起诉。”“调解达不成协议的，应对被诉行政行为的合法性作出判决，同时释明民事争议应通过其他途径解决。如果原告坚持不提起民事诉讼的，可以推定民事行为有效。”根据几种观点，行政审判实践中对此类问题的处理方式也有较大差异。在民事争议中的相关事实是行政行为作出的事实根据时，本文更倾向于以上第一种处理观点。首先，当事人不申请一并审理基础民事争议并不符合行政诉讼法司法解释关于裁定驳回起诉的某项规定，不宜因此认定当事人的起诉不符合起诉条件。其次，如果推定相关民事行为有效，如果事后当事人另行提起民事诉讼，则可能使民事裁判和行政裁判出现矛盾。最后，将基础民事争议中与行政行为合法性相关联的部分内容进行审理认定具有必要性和可行性。作为审理行政案件基础的民事争议，往往关系着行政行为作出时所依据的相关事实，本着全面审查原则，法院应当追加民事争议相关第三人，对关联争议予以审查，且仅在文书说理部分从行政行为依据的民事事实角度进行审理认定，不涉及裁判问题，不违背民事诉讼处分原则。为了使裁判文书更具严谨性，审判人员可在文书中将释明过程和当事人拒绝申请一并审理基础民事争议的情况予以记载。
（五）不宜一并审理民事争议的情形应当以决定书形式不予审理
在行政审判实践中发现，审判人员不准予当事人一并审理民事争议申请的形式非常多样。主要包括:笔录形式如“一审笔录显示，一审法院在上诉人提出对拆迁引发的民事案件一并审理的诉讼请求后，当庭向其释明，并当庭决定不予准许，该程序并无不当。”、决定书形式如“对于原告提出的第二项诉讼请求，属于申请一并审理相关民事争议的情形，本院已另行制作决定书，不予准许原告的申请。”，还有口头形式以及裁定形式，但最常见的是直接在裁判文书说理部分予以回应。首先，当事人申请一并审理民事争议的，必须以明示的方式作出回应，有些行政审判过程中，未以任何形式回应当事人的申请，也未对关联民事争议进行审理，不符合法律规定。其次，不准予一并审理民事争议的决定形式应当分两种情况：
1.不宜一并审理的情形应当统一以决定书的形式否定当事人申请。行政诉讼法司法解释第一百三十九条已经对不适宜一并审理民事争议的情形作出了部分列举，对决定书不服的，司法解释还赋予了当事人一次复议的权利，审判人员应当保障当事人依法享有的权利。同时，决定书应载明不准予的理由、法律依据以及当事人另行通过其他渠道解决争议的权利。
2.不应一并审理的情形可以其他形式回应当事人申请。有裁判观点认为：“本案属于无权申请一并解决民事争议的情形,并不属于《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十九条第一款规定的不宜一并审理民事争议的情形,故无需按该条规定作出不予准许一并审理民事争议的决定。”该观点具有合理性。行政诉讼法司法解释第一百三十九条规定的“不宜”之情形，应当是民行争议符合一并审理的条件，但因某些程序规定等原因导致不适宜在行政诉讼中一并审理。而在诸如“不属于一并审理的适用案件范围”、“民行争议不具备关联性”、“行政诉讼不符合起诉条件”等情形下，民事争议“不应”在行政诉讼中一并审理，不必适用行政诉讼法司法解释第一百三十九条，审判人员以制作笔录或者在裁判文书中说理的形式对当事人的申请进行释明即可。
（六）对相关联的行民争议应当分别作出裁判
根据行政诉讼法司法解释第一百四十条和第一百四十二条规定，人民法院在行政诉讼中一并审理相关民事争议的，民事争议应当单独立案，由同一审判组织审理，对行政争议和民事争议应当分别裁判，上述条款同时对上诉问题作出了相应规定。因此，“单独立案”“分别裁判”的应有之意是：对当事人申请一并审理的民事争议应当另立民事案号案件，对行政争议和民事争议分别作出行政裁判文书和民事裁判文书。容易产生争议的是行政裁决案件，涉及行政裁决的行政诉讼案件中一并审理民事争议的，不另行立案。因此，涉行政裁决的行政诉讼案件裁判文书应当在判项中体现对民事争议和行政争议的分别裁判即可。
（七）审理和裁判民行关联案件时注意统一法律适用
民行关联行政案件中的法律适用问题主要是指实体、程序和裁判文书引用三个方面。对于实体审理来说，行政争议和民事争议理应分别优先适用行政法律法规和民事法律规范，在不冲突的情况下，只要是审理争议的必要之需，也可以相互交叉适用。对于程序来说，由于需要对民行争议“一并”进行审理，审理程序总体上应当适用行政法律规定，并且应当适用普通程序相关规定，但对于民事争议相关的期限、举证、证据规则等问题应当适用民事法律规定。凡涉及一并审理民事争议的行政诉讼案件，均应当在裁判文书中引用行政诉讼法和司法解释相应条款，以体现裁判文书的规范和统一。
“从一并审理民行争议产生的过程我们可以看出，设立这一制度的主要目的是：提高审判效率，防止因民行两种不同诉讼程序可能带来的裁判冲突，及时、有效化解民行争议。在解读和落实一并审理民行争议制度及相关司法解释时，必须紧紧围绕实现这一目的进行，任何偏离这一目的的解读和做法都是错误的。”行政审判实践中对于一并审理民事争议的相关规定也应紧紧围绕制度设立的目的进行适用，统一主观认识和审理裁判方式，提高适用率和实用率，在民行交叉案件中让当事人切实享受到诉讼便利，有效促进民行争议的实质性化解。