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推动京津冀司法协同治理新方向
  发布时间:2023-11-24 17:13:15 打印 字号: | |


构建“良法善治”的地区法治秩序,是实现地区协调治理的最终目的。法治秩序的产生,是因为社会事实中的“价值”被法律规范吸收,再反过来对“类事实”加以规范,进而达到“法律规范”与“复杂的社会事实”的统一,也就是“法的普遍和法的适用”,这对京津冀等典型地区的区域协同治理来说,是一项十分迫切的任务。法院作为一个社会“机体”,把社会冲突和争议作为焦点,把法律的统一化作为一个切入点,既是一个推动区域协同治理的主体,也是一个推动区域法治进程的重要力量。区域法治秩序的维系和促进,有赖于建立跨行政区划的司法协同治理机制,确保司法治理的一体化运行,实现区域之间制度供给与实践运行的协同性,进而以司法之力服务保障区域经济社会协同发展。

一、京津冀司法协同模式更换的外部与内部要求

2015430日中共中央政治局审议通过了京津冀协同发展规划纲要》(简称规范纲要》),可见京津冀协同发展作为国家重大战略通过借助顶层设计长远规划旨在推动京津冀三地打破地方壁垒探索区域协同治理新方式要求法院从审判执行和矛盾纠纷化解为中心为京津冀协同发展提供优质高效的服务和坚实有力的保障2016年最高人民法院出台关于为京津冀协同发展提供司法服务和保障会议纪要》,同时期京津冀三地法院出台了为京津冀协同发展提供司法服务和保障会议纪要等文件为三地协同发展提供了司法服务和保障随着实践发展虽然京津冀协同治理持续推进但是在这个过程中也面临着亟待解决的难题和困境需要围绕京津冀协同发展的总体要求对司法协同治理模式进行重塑并推动模式转型

(一)京津冀司法协同治理的理论理解

京津冀地区的“协同治理”实质上只是一种理论构架,还需有具体的理念与实践来充实,而关于“协同治理”的内涵,迄今尚未形成较高的共识。与此同时,一些竞争性的理论框架和相似的术语也让研究者们的视野变得模糊起来。但是,这个概念包容的内涵和实践的证明,使得多元因素的协同运作在推动国家治理体系和治理能力的现代化方面的作用变得更加突出。“如果将协作论运用到多个治理主体之间的关系中,则是多个治理主体之间通过合作、协调、竞争、冲突和博弈而产生的协同作用”这种效应不仅体现在某一区域内各个主体之间的协同而是贯穿于全区域的内部之间的协调运行优势互补以此达到跨区域的协同发展如果把社会视为一个“机体”社会治理的终极目标应当是促使该“机体”既充满活力又保持有序面对的挑战则是社会运行中各类矛盾纠纷因此尽管区域协同治理面临的问题错综复杂但有效预防和及时化解社会矛盾纠纷实现区域社会和谐有序当属区域协同发展的题中之义。作为化解矛盾纠纷、维护社会公平正义的“最后一道防线”,法院能否充分发挥其司法职能,持续推动区域法治一体化进程,这不仅与人民群众是否能够平等、公平地享受到跨域司法服务有关,还将影响到司法服务保障区域协调发展战略实施的能力与水平。“京津冀”协同发展战略实施8年来,三省(市)法院之间的司法协作机制不断完善,部分领域已经取得显著成效,为推动区域协调发展积累了丰富的经验。

良法善治来源于十九大报告中对于“以良法促进发展保障善治”的强调在十九届四中全会审议通过的坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定中也进一步提出“以良法保障善治”全面推进科学立法严格执法公正司法全民守法推进法治中国建设”。我国作为单一制国家需要重视国家法治的一体性统一性其具体体现为以宪法为核心的法律法规在制度规范体系中的根本性地位以及法治在区域治理方式中的基础性作用区域协同治理的关键在于打造“基于跨行政辖区的协同治理活动”的“区域法治”以此实现区域协同治理的“良法善治”目标司法在此过程中发挥着不可替代的保障作用

治理多用于政治学行政管理等领域主要用于协调政府公民社会组织等主体在现代社会运行中的多元关系由此形成的治理机制是指“在市场机制难以解决公共问题而政府机制又因信息获取成本较高而采取的一种新的机制在一定程度上是效率与公平问题的某种权衡本质是一种协商机制”,体现了支付机制市场机制社会运行机制等的协调区域协同治理是国家治理的有机组成部分国家治理是国家政权的所有者管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内对社会公共事务的合作管理其目的是增进共同利益维护公共秩序但面临的一个重要问题是如何保证多元行动者通过“协商”达成基本共识并实现一致性行动以及协商失效乃至发生利益冲突时如何解决这就需要确立合乎社会发展规律和主流价值的“外在标准”历史证明法治不仅是治国理政的基本方式而且是最可靠的方式良法善治不仅是法治的追求目标而且是对“法治”最本真的表达

(二)司法服务保障京津冀协同发展的必然要求

1.司法促进区域协同治理的作用机理

人民法院相对于其它司法机关而言,其独特的职能表现在其行使的仲裁裁判权上,同时也表现在其行使的“仲裁裁判权”上。也就是说,一方面,法院有责任受理和判决社会矛盾纠纷,另一方面,无论案件当事人和诉讼标的是否在一个行政区域或另一个行政区域,法院都必须根据诉讼程序中关于司法管辖权的规定来审理。上诉两个方面与区域协同治理本无关联,但问题的关键在于法院如何作出裁判,这又进一步影响到司法在区域协同治理中如何发挥作用以及发挥怎么样的作用。国家治理的目的是增进公共利益、维护公共秩序,但利益与秩序并非抽象的,而是具有空间性、属人性。我国全面推进司法改革的重要目的就是彻底破除司法地方化、司法行政化,鉴于此,甚至推动建立与行政区划适当分离的司法管辖制度,可见,克服司法地方保护主义对于推进区域协同治理仍很重要。这就要求各地法院在受理、裁决和执行案件时,应当着眼于构建区域性的法治秩序,始终坚持区域法治一体化的理念,将司法保障下的“良法善治”运用于协同发展的区域及其各个领域而非单一行政区划内。此为区域协同治理的法治秩序诉求在司法运行中的应有体现。其二,作为解决社会矛盾和纠纷的司法职能,法院的职能定位决定了它不应该、也不可能在地区协同治理中出现缺位。矛盾纠纷,不管是在本行政区划内部发生,还是在跨行政区划之间发生,都会给区域协同发展带来不利的影响,都会破坏区域协同中改革、发展必须依托的社会基础。因此,作为化解矛盾纠纷、促进区域社会稳定的历史任务,法院在推动区域协同发展中不能缺少主体性。其三,要想建立一个地区的法治秩序,推动地区的司法协作,就必须要加强地区间的司法协作,构建一个完整的司法运作机制与模式,保证司法的程序运作规则、实体裁判标准、外部的各种支持机制之间的衔接与协调。其四,司法治理所依赖的“治理工具”只可能是一套法律规范,但从严格意义上讲,这套法律规范只是国家立法机构所制定的最核心的一部分,并且,法律规范所规定的“硬性规定”主要指的是判决的主体文本,在对案件事实进行认定、对证据进行认定、对判决书进行论证等方面,除了法律规范之外,还必须有其他规范性文件进行必要的补充。司法在跨域协同治理中,应该坚持区域法治原则,在裁判案件的时候,要对各类规范性文件展开甄别,尤其是“在推动这些区域协同发展的过程中,不能只依赖于政府发布的红头文件,也不能事事征求中央的决策规划,而应当寻求一条法治的道路”。要推进区域协同立法,强化司法适用中的法律规则协同性,避免因为规范性文件的差异,而导致事实认定或法律适用上出现显著的差别,从而造成“同案不同判”的现象,从而阻碍区域法治秩序的形成和区域协同发展战略的实施。因此,法院是区域协同治理的重要主体,它以社会矛盾纠纷为“抓手”,以建构区域法治秩序和促进区域法治环境为目标,不仅需要切实打破行政区划带来的外在的司法壁垒,更需要坚持“区域法治”的理念和思维,立足于审判执行和矛盾纠纷化解职能,为区域协同治理和区域协同发展提供坚实的司法保障。

2.京津冀域内生态环境严峻的现实需要

“绿色发展”思想指导下,国家对京津冀地区的生态环境保护给予了极大的关注,并通过多种途径对该地区的环境和资源问题进行了有效的治理,并取得了一定的效果。但是,不可忽略的是,该地区的生态环境问题仍然十分严重,需要我们对其进行更多的关注,以提高其环境管理效率。根据相关调查,在京津冀地区,居民中对生态环境的评价,有20.4%的人表示“不满意”,18.1%的人表示“非常不满意”,17.7%的人表示“非常满意”。从以上的数字可以看出,三地人民对本地区的生态环境状况并不满意,本地区的生态环境污染状况仍然比较严重。

京津冀地处太行山之东,燕山之南,以平原区为主,形成了一种半封闭的空间格局。在山区-平原的海陆环流和热力环流的共同作用下,大气中的污染物很难向外扩散,很容易产生灰霾现象。特别是到了秋天和冬天,北方的居民用燃煤来取暖,更是加剧了这一地区的空气质量,让这三个地区的空气污染指数都爆表,在国内“名列前茅”。在京津冀地区,黄河,淮河,海河和长江四条主要的河流在同一时间流过。 尽管该地区拥有四条主要的河流,但仍不可避免地存在着一些生态问题。以雄安新区为例,其年降水约500毫米,水资源仅有1.5亿立方米,地下水资源严重过剩,已成为制约其发展的瓶颈。造成华北地区海岸带面积急剧下降,目前已经从360多平方公里减少到78.5平方公里,连原来的1/4都不到。此外,在京津冀地区,还有大量的生态环境问题,不能一一列举。综上所述,从目前京津冀地区的生态环境状况来看,目前该地区的生态环境问题仍然十分严重,并且存在着类型多样,历时较长,波及范围较广的特征。京津冀地区是区域经济社会发展的重要区域,其生态环境问题日益突出,亟待加强区域经济社会发展和区域经济社会发展的协调发展。

3.京津冀司法协同治理的实证考察

从广义上说,20世纪末,“区域协同”已经初露端倪,如“西部大开发”等,其内涵就是“跨越行政区划的一体化”,从那时起,一些学者就提出了“区域法治”这一概念,但却没有把本地区各省份视为一个整体,也没有对这些省份作出“协同发展”的具体规定。十八大后,国家大力实施区域协调发展战略,提出京津冀等“五项国家重大战略”,旨在提升区域协调发展能力,促进区域经济发展,促进区域均衡发展。2014年2月26日,习近平总书记第一次提出“京津区域协调发展”战略,至今已有6年时间,虽然京津区域法院已经在最高人民法院领导下开展了多层次的协作,并初步建立起了跨区域的区域协作式司法管理体制,但是,这一体制与“三个区域”的司法管理体制仍有很大距离,且存在着“三个区域”之间的“三个区域”司法管理体制改革难题,需要进一步解决。

二、京津冀协同治理目前面临的现实问题

(一)京津冀司法协同治理面临的问题 

目前,京津冀司法协同机制的构建与实践推进,在某些方面取得了突破性进展,比如2019年8月2日京津冀在全国范围率先实现了“跨域立案”全覆盖,但总体而言,与“一体化”的京津冀司法协同治理存在较大差距,主要表现为:  

1.最高人民法院以及京津冀各级法院制定的文件大多停留于提出构想或蓝图,至于实践中如何开展,除了执行协作等较为成熟的领域以及一些法院制定了较为细致的“操作规程”“审理规程”外,很多文件仅是原则性规定,有待进一步制定明确具体、可供操作的方案。

2.司法协同治理的领域相对较窄。目前针对环境协同治理的学术探讨和司法实践相对较多,主要可能与“环境要素是流动的、系统的、整体的,环境污染往往跨越多个行政区域”,特别是近几年来京津冀的环境治理形势尤为严峻有关,而对于知识产权、金融、破产等新领域的区域司法治理探索较少,与《京津冀协同发展规划纲要》《河北雄安新区规划纲要》所确立的宏伟蓝图存有较大差距,反映出司法应对新领域社会矛盾纠纷、促进区域创新驱动发展的准备尚不充足。

3.京津冀法院统一裁判标准、实现“同案同判”的壁垒有待进一步突破。“京津冀区域司法协同治理应当以服务保障京津冀协同发展战略实施和高质量推进雄安新区建设为主要任务,长远来看在于打破京津冀司法治理的行政区划壁垒,打造区域内法律适用标准统一、司法权力协调运行的司法治理机制”,其中,统一裁判标准是民众最为关注的实质性、核心诉求,反映了他们对司法公正的直接感知,是增强司法公信力和司法权威的关键之所在,但受制于多重因素,包括存在何为“同案同判”的理论分歧和实践难点等,导致司法裁判仍具有一定的属地性特征。

4.京津冀法院的人才分布不均衡,特别是河北偏远地区的法官数量和总体专业水平与京津等发达地区相比差距较为明显,一定程度上凸显出区域司法协同的后劲不足。尽管三省(市)建立了法官异地挂职交流机制,但一方面,异地挂职交流的面较窄,在当前“案多人少”日益加剧的背景下,法院普遍“派不出人”;另一方面,异地挂职交流的时间较短,一般是一年,对接受挂职的法院而言,带动作用有限。 

5.京津冀司法协同的意识和动力有待进一步增强。对三地司法协同的进展情况进行梳理发现,制度文件制定、司法互动交流等大多集中在2015— 2017年,2018年以后逐渐减少,这或许与搭建了司法协同治理的基本架构之后,工作重心转向具体实施有关,但也存在着热度递减、热情消解的趋势。

(二)京津冀司法协同治理的制约因素

区域协同治理涉及主体多、头绪繁杂,即便是具有单方意志性、强制性的行政行为,“区域协同面临地域管辖权、职务协助的动力和纠纷解决等法律挑战”,而跨域的司法协同治理需要协调的问题更多,面临的体制机制性障碍更复杂。

1.京津冀三省经济社会发展的不平衡性,对区域协同治理带来了严重挑战。对于司法而言,同样受制于这种难以回避的现实反差。2018年,北京市GDP达到3.03万亿,天津市和河北省分别为1.88万亿、3.60万亿,但三省的人均GDP分别为14.02万元、12.07万元、4.78 万元,河北省远远低于京津,这就决定了民众享有公共服务的总量和水平的差异性,“司法产品”作为一种公共服务,也无法摆脱这种状况的映射。比如,人身损害赔偿标准、民商事案件一审管辖的法院层级等均需要兼顾属地的经济发展水平此外,法官的素质差异、法院受理案件的类型等,也与此存在不同程度的关联。

2.跨域司法协同面临着行政区划体制的障碍。习近平总书记指出“我国是单一制国家,司法权从根本上说是中央事权”,这为破除司法地方化提供了理论遵循。同时,一方面,作为国家机构,除了跨区域设立的法院外,我国四级法院一般按照行政区划设立,法院由同级人大产生,向它负责,受它监督另一方面,全面深化司法体制改革的过程中,地方法院的人财物由省级统管,这都没有脱离省级行政区划,而京津冀司法协同属于跨省级的,如何更好地促进三省高院的协同运行,需要建立更强有力的机制。尽管建立了最高人民法院负责召集的京津冀法院联席会议机制,但目前并未常态化运行,难以为三地司法协同提供充足的组织力。

3.京津冀法律制度供给的协同性有待进一步加强。“实践中,现有立法形式不能较好地满足跨行政区协同治理的法治需求,不仅表现在生态环境方面,还表现在经济建设、资源开发等区域性公共事务治理方面”实际上反映的是跨区域的利益格局调整和平衡问题。京津冀三地经济社会发展水平的阶梯状布局明显,短时期内实现利益平衡的难度大,这种状况反映在制度供给层面,则是三地的法律规范体系仍存在着属地性特征,构成司法裁判的规则障碍。这是跨省级行政区划的区域协同治理面临的共性问题,对于京津冀而言,因地位不对等、经济社会发展反差大等,进一步加剧了区域司法协同的现实障碍

     三、京津冀司法协同模式探索

基于技术治理的京津冀司法协同模式转型 

改革开放以来,社会结构发生巨大变革,“治理”成为从政府到社会公共领域的一个新的话语,“改革前的总体性支配权力为一种技术化的治理权力所替代”,“技术治理不仅指代实体的技术,更指代支配创新行为策略的深层次逻辑”。“技术治理”视域下的京津冀司法协同治理是建立在体制机制顺畅运行基础上的系统化、理性化治理,关键在于建立区域性的司法运行体制机制,应当坚持目标导向和问题导向,以社会矛盾纠纷为中心,理顺司法参与和助力社会治理的运行机制,以此寻求京津冀司法协同治理模式的新突破。

1.深化京津冀司法协同的技术治理机制

立足于京津冀协同发展,京津冀司法协同治理不仅体现为跨京津冀行政区域的司法联动,而且体现为省级区划内司法与各类治理主体之间的协同联动。以天津某区法院在社区居民委员会建立司法确认服务工作站为例,人民调解面临的主要困境是调解协议约束力不强,当事人任意反悔但又无法强制执行,而司法确认服务工作站的设立,将“司法确认”这一机制直接送到社区,既实现了当场确认,又可直接面向群众展示司法确认的过程,通过以法律视角对调解协议形成程序以及内容的“可视化”核实,达到了“确认一案、教育一片”的治理目的。其实,设立工作站并不存在太大难度,关键在于对当地实际情况的准确把握,对治理“短板”的及时补充,某种程度上可以实现“一两拨千金”的效果。再如,河北法院力推的“一乡一法庭”建设更具典型性。我国曾经在很多乡镇设有法庭,但由于基层法院在各乡镇的硬件设备、人员配置等跟不上,加上乡镇合并等原因,导致很多乡镇法庭形同虚设,一些县撤销乡镇法庭,统一收回到县法院,或者设立中心法庭,管辖邻近若干个乡镇的案件。这种方式,本质上是对司法运行体制法庭建制的技术化治理,体现了根据现实需要对治理方式的不断调适。由此导致的情况是,未设立法庭的乡镇出现司法缺位,特别是在全面推进依法治国的背景下,基层法治需求与供给出现脱节,社会矛盾纠纷的交织叠加甚至危害到乡镇政权稳定。鉴于此,河北高院在不增加办公用房和人员编制的前提下,以赋予乡镇法庭司法调解、指导调解、参与社会治理、法治宣传、司法确认、用好陪审员等六大职能为抓手,创新性地在每个乡镇设立法庭,补齐了乡镇法庭缺位和法治无力的“短板”,探索出了有别于传统法庭建设的“新路子”,实现了以乡镇法庭为中心对基层治理资源的有效统合。目前,尽管需要对平原地区、山区地区的乡镇法庭进行更充分翔实的调研,但这种“技术治理”的路径,为京津冀司法与其他部门的全方位协同提供了经验。

2.加强司法对社会治理要素的整合利用 

京津冀协同发展需要组织化的社会体系作为支撑,“社会的组织化有助于凝聚价值共识,而价值的共识化则有助于产生满足成员不同需要的各类组织,二者的相互依存促成了该区域内的社会协调有序按照“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的现代社会治理体制,司法参与和保障社会治理,应当充分利用社会力量,加强对社会治理多元要素的统合,使司法更好地融入社会,实现司法与实践的双向互动。现代社会治理要素既包括硬件设施等物化的“硬环境”,又包括机制在内的“软环境”,相比而言,尽管“硬环境”建设需要投入相应的物力、财力和人力,需要经济基础作为支持,但具有外在性,建设周期相对较短,而“软环境”则需要较长时期的打造,是一个循序渐进的内化过程。京津冀司法协同治理应当以整合利用社会资源为导向,围绕基层治理中的司法“短板”,有针对性地进行“补缺”,主要从法官异地任职交流、联合培训、司法信息共享、诉外调解力量整合、类案检索与裁判标准统一等方面入手,加强区域司法的互联互通,不断增强司法力量,创造区域司法协同运行的“硬环境”和“软环境”。以智慧法院建设为例,京津冀三地法院结合当地实际,自主研发建立了信息化系统,诸如北京法院“信息球”管理模式、河北法院“智审 1.0”等六大系统等,从“技术治理”中的技术应用的角度来讲,现代技术与司法深度融合的这些成果具有通用性,三地法院自由研发,既耗费财力,又出现系统应用的不兼容,可通过沟通协调,以经费分担的方式,推进现有成熟系统在京津冀法院之间的推广应用或者共同委托技术公司研发统一的信息化系统,从而打通京津冀司法信息化的技术壁垒,以一体化的司法信息系统促进京津冀司法的协同运行,应当作为京津冀司法协同治理的突破点予以重点考虑2019年8月2日,京津冀法院之间已实现了跨域立案的全覆盖,有必要拓展至区域性审判运行态势、社会风险等的预判分析等层面,构建京津冀社会治理“一张网”,进一步提升三地各级法院整合区域资源能力和区域司法协同治理水平。

3.增强京津冀司法协同治理的动力和活力

“良好的技术治理是技术带来社会机会的开放性,并最大限度地为社会各阶层和各利益相关者分享技术治理应该用于激发社会活力,拓展公共领域,增进社会的公平、互信、互惠、包容与合作的良性治理。”京津冀司法协同治理同样应具有开放性,既要促进京津冀三地各级法院之间的机会、资源、信息、利益等的共享,也要加强司法与其他治理主体之间的各要素的共享,使京津冀治理充满生机和活力,使京津冀区域内所有主体具有充足的动力展开协作,这依赖于京津冀之间的利益协同和司法协同机制建设。一是加强京津冀司法协同的组织体系建设,在最高人民法院召集的京津冀法官联席会议基础上,建立常态化的日常工作联系和推进机制,三地高院指定专门机构和人员负责司法协同事项的推进和落实,做到“责任到人”。二是进一步建立健全考核机制,将参与社会治理和区域间司法协作事务纳入工作量考核体系中,科学合理地设定法院各类人员从事各项业务的指标,将三地司法协同作为一项内容,初期可加大权重,充分发挥考核机制的导向功能和激励作用,增强司法人员参与京津冀司法协同治理的内生动力另一方面,法院之间的司法协作并非完全对等的,恰恰相反,不对等是常态,但对于接受委托的法院而言,需要额外付出更多的人员和时间,应当在京津冀区域司法运行总成本控制和优化的前提下,创新性地建立法院之间的利益转移机制,让付出劳动的受托法院得到一定补偿,比如可对近三年的司法协作成本与直接异地从事司法活动主要是异地执行,进行测算和对比,以此为依据确定合理的司法协作成本,由委托法院支付给受托法院,从而提升司法协作的积极性。除了机制创新外,细化框架性制度的落实机制应当是京津冀司法协同之机制建设的重点。目前,一些法院共同制定了相关的“实施细则”,比如2015年12月25日北京、天津、河北廊坊19家毗邻法院共同制定了《执行事项委托及异地执行协助运行及操作细则》2017年4月25日平谷、蓟州、三河、兴隆、遵化法院发布了《三省五地法院执行工作联动协作实施细则》等,这为跨区域司法协同实践“铺平了道路”,但“实施细则”较少且涉及领域较窄,亟待进一步拓展至立案、审判、执行等各个环节。只有全面地建立京津冀区域司法协同的实施机制,才能突破区域壁垒,激活区域司法协同的各类资源,使京津冀司法真正迈向一体化。

4.加强京津冀司法协同的形势研判

京津冀区域内的法律适用并不限于国家法律法规——尽管就判决依据而言仅限于此,而是以《规划纲要》为统领,涵盖中央及各部门以及京津冀三地各层级各部门所制定的制度规范体系,特别是围绕交通一体化、生态环境一体化、产业协同等重点领域的制度规范具有明显的京津冀地域性,京津冀各类矛盾纠纷也与这些领域的协同发展密切相关。京津冀司法协同治理不能局限于司法自身,而是需要建立京津冀法域概念,加强区域的系统性改革,为京津冀司法协同治理奠定制度根基。“相比而言,可行性更高的改革着力点实际上要落在技术治理另外两大导因之上第一,运用政党跨领域、跨体系组织优势推动系统改革第二,努力推动地方政府尤其是基层政府向下负责”。京津冀协同发展的要素流动涉及民众的切身利益,应当强化区域立法协调机制,围绕区域一体化发展的实践需求,京津冀党委、人大、政府等以经济社会发展与区域社会风险防控的协同为导向,加快推进重大项目投资利益共享、环境生态补偿以及户籍、住房、教育、养老、医疗等公共服务均等化、一体化的制度改革,促进资源要素跨域流动过程中的利益平衡,尽可能地降低社会风险。同时,应当加强京津冀社会治理数据的共享,可由党委政法委牵头,建立社会治理的基础数据库,及时掌握和跟进重大决策部署、重要产业政策、重要经济活动的落实执行情况以及重点投资项目的进展情况,保持与京津冀协同发展步伐同频共振,并以三地法院丰富的案例库为依据,认真梳理京津冀协同发展中可能引发的社会矛盾纠纷以及可能进入审判领域的问题,加强形势研判分析,努力提升司法服务京津冀协同发展的前瞻性和针对性,为京津冀司法协同治理提供更加明确的思路

)司法促进京津冀区域协同治理的路径

司法运行受现实社会条件的制约,同时又反作用于社会,以此推进法治文明的进步。京津冀协同发展旨在“推进产业升级转移,推动公共服务共建共享,加快市场一体化进程,打造现代化新型首都圈,努力形成京津冀目标同向、措施一体、优势互补、互利共赢的协同发展新格局”,这为化解京津冀司法协同治理的制约因素提供了契机。立足于京津冀协同发展态势,应当以司法一体化为导向,着力破解目前面临的困境和障碍,增强司法促进京津冀区域协同治理的能力,推动区域法治一体化格局的形成。

1.探索区域司法协同治理的组织机制

组织保证的根本要领在于“有人抓,有人管”,其重点在于“人”。京津区域司法协作的进程、质量与水平,都离不开“人”的作用。京、冀三地法院联合联席会议是推进三省(地区)司法协作的重要综合与协调机制,但其职能多集中于对重大问题的研究决策,且会议频次不高,重点是推进各项协作内容的落实。虽然京津冀地区的法院之间也存在着各种形式的交流与互动,但是,这些“会议”并不是制度化的,这就造成了司法协作的持续性和高的沟通代价。为此,有必要建立一个常设的协调司法机构,并设立一个专门的部门,以协调司法事务。考虑到跨省行政区域的司法协作存在体制障碍,可以由最高人民法院与京津地区的高级人民法院共同组成“两层级”的协作机构,具体设想如下:第一,最高人民法院在除京津地区的联合法庭之外,将三个地区的司法协作列为一项重点工作,设立“常设办事处”,以“常设办事处”的方式,以协助京津冀地区的联合法庭,并“对下”与京津地区的高级人民法院各自指定的协作单位联系,以强化协作工作的统一调度、协调、督促和考核。第二,京、津、冀三个省份的高级人民法院,将设立一个专门的机构,一方面与最高人民法院沟通,另一方面,将更多的精力放在协调、落实司法协作问题上,一方面,将推动本省份的工作,同时,还将定期与另外两个省份保持联络,实现相关信息的共享,并对相关的动态进行分析,为主管司法协作的领导(或副院长)提供决策依据。在“两层级”司法协作机构的基础上,以京津区域法院联合联席会议为牵头,对京津区域司法协作问题进行深入的梳理与细化,形成一份工作清单,并对清单上的各项工作提出具体的实施方案,并建立具体的评价指标与时间框架,随后,三省市逐一对标执行,保证跨区域司法协作“有方案有清单”;组织有序,督促有序;“有落实,有效果”,并且在不断的实践中,不断的取得进展。通过构建““对下统管””和“京津冀”三个省级高级人民法院“对上集中,横向联动”的机构网络系统和运作机制,克服了区域间司法协作的“松散”现象,既有利于有效推动京津冀区域司法协作的落实,也为其它区域开展区域间司法协作提供了有益的借鉴。

2.推进区域司法协同治理的调研论证

强化调查论证,是推动京津冀地区司法协作在实践转化中发挥积极作用的一个关键因素。当前,京津冀地区的许多司法协作都还处于概念状态,这主要是因为没有进行充分而扎实的研究,具体该怎么做,没有一个明确的主管部门来主导,没有一个相关的部门来进行实践探索,也没有一个相对清晰的想法和计划,使得协作问题成为了文件或者协定,而只是一个“纸面”。鉴于此,可依托上文提出的“两层级”司法协同组织体系,由最高人民法院牵头,组织京津冀三省( 市) 高院共同组成调研组,对每一项任务进行调研论证,将论证报告作为决策的前置环节,进而环环相扣,建立“命题论证——命题提出——调研论证——讨论决策——具体实施——成效评估”的司法协同运行机制,以此推动京津冀司法协同从观念转化为文本、从文本转化为实践。具体设想如下:一、建立各级领导小组,部署并推动调研论证工作。例如,京津冀地区的法院半年或一年召开一次联席会议,在讨论和讨论司法协同的重大问题时,把调研论证列为一项重要工作,具体包括:制定调研论证任务,开展阶段性检查,讨论调研论证报告,对论证事项作出决策和执行;除此之外,最起码要在每两个月或者三个月内,召开一次推进会,向大家通报调研论证工作的开展情况,一起对目前所出现的问题及原因进行分析,并对下一步的工作思路和计划进行明确,从而保证调研论证工作能够顺利开展。第二,加大调研队伍的配置力度,可以从三个省(市)的高级法院中挑选出最优秀的专家,在适当的时候,可以从三个省(市)的高级法院中“借调”一批专家,让他们集中精力进行问卷调查、座谈、实地考察、撰写报告,对指派的工作进行深入的理论分析和实践论证,保证理论充分,数据翔实,结论可靠,为决策提供强有力的依据。除此之外,可以与高校、社科院、党校等进行紧密的合作,充分利用学术智库的优势,将有关的研究委托给他们,并为他们提供实证调研等支持,从而提高调研论证报告的学理性和权威性。其三,强化对调查结果的分析评价。京津冀地区的每一项司法协作工作都有一份调查和论证报告,对每一份报告都进行了详细的分析,以确定这项工作的可行性、现实的障碍、能否克服的障碍、实施的可能后果、社会效应等,然后,针对那些已经具备了一定条件并需要实施的问题,提出了具体的实施方案,并由三个省(市)的法院共同推动。京津冀地区司法协作问题的研究论证工作,有利于按照“提出一个问题,论证一个问题;“一件成熟,一件实施”的理念,将彻底解决“反复写重复写(写在文件里),但不能取得实质性进展”的难题,让京津冀地区的司法协同治理成为现实。

3.加强区域司法协同治理的法律保障

当前,京津冀经济社会发展已在交通、生态环境、产业等重点领域取得重大突破,但仍存在诸多问题,亟待构建统一的法制与政策体系。一方面,作为判决案件、解决争议的权威机构,法院在京津冀地区的司法实践中,促进法律规则的统一是其履行司法职能的必然要求,但是,跨地区司法协作的重点与难点不仅在于程序机制上,还在于裁判标准上的统一,尤其是要对不同地区的法律适用状况进行细致的梳理,并结合三地的实际与社会状况,制定出有计划、有步骤地促进法律规则统一的时间表与路线图。基于此,京津冀司法协同应该拟以京津冀三地为中心,围绕“法律的统一适用”这一核心目标,从立案、审判和执行三个方面加强协作,共同制订相关制度,并在不能取得一致意见的情况下,及时向最高人民法院申请召开京津冀三地联合会议,协调形成一套制度,并由京津冀三地法院严格执行,逐步解决在司法实践中可能出现的“同案不同判”问题。另一方面,法院的最大优势是其所掌握的大量案例,其反映的问题与京津冀地区的政治、经济、文化、社会、生态等有着一定的联系,三省之间的法律、法规、政策等都可以作为法院判决的参考依据,其中一些规范性文件更是可以对案件的定性等产生重大影响。京津冀三地法院在审判过程中,如发现不符合京津冀区域经济社会发展战略的规范性文件,应将其提交给全国人民代表大会常务委员会,并在必要的时候,通过法律论证和正式修订,促使京津冀全国人民代表大会常务委员会根据全国人民代表大会常务委员会的协同立法机制,完成各项法律、法规的立、改、废,以保证司法判决的一致性。在此基础上,进一步完善京津冀地区司法协作的法制化体系,实现区域司法协作。对于已经具备条件的司法协同事项,可以将其依法转化为地方性法规,然后由法院与相关部门联合推动,从而解决司法合作乏力、不持续等问题,为区域司法协同治理提供可靠的法律保障。


 

 


 

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